Punerea în discutie a raspunderii Guvernului se poate realiza nu numai ca urmare a initiativei Parlamentului, ci si a Guvernului însusi.
Initiativa care face posibila denuntarea unilaterala a contractului de guvernare, despre care se vorbeste in doctrina49, este angajarea raspunderii Guvernului, reglementata de art. 113 din Constitutie.
Institutie relativ noua si reglementata de un numar restrâns de constitutii, angajarea raspunderii Guvernului permite o procedura de “clarificare de pozitii”50 între Guvern si Parlament, atunci când relatiile dintre cele doua autoritati tind sa paraseasca cursul obisnuit, ajungându-se la o anumita “raceala”, dupa cum arata profesorul Iorgovan.
Asa cum precizeaza un autor51, angajarea raspunderii Guvernului reprezinta o procedura parlamentara prin care Guvernul, pentru a face fata unor situatii deosebite care reclama masuri urgente ce sunt însa de competenta Parlamentului, urmareste adoptarea acestora sub forma unui program, a unui proiect de lege sau a unei declaratii de politica generala, dupa caz.
“Angajarea raspunderii Guvernului la initiativa sa este procedura constitutionala prin care, în conditiile unui regim parlamentar si exprimând esenta acestuia. Guvernul pune Parlamentul în situatia limita de a opta între acceptarea opiniei lui sau demitere”52
“Sensul angajarii raspunderii sale politice consta în faptul ca astfel Guvernul îsi afirma, din initiativa sa, hotarârea de a-si continua mandatul de încredere acordat, doar cu conditia sa-i fie aprobate programul, declaratia de politica generala sau proiectul de lege prezentat.” 53
Angajarea raspunderii Guvernului reprezinta un mijloc de presiune asupra Legislativului, care este pus sa aleaga între aprobarea politicii Guvernului, chiar daca ea difera de vederile majoritatii parlamentare în unele puncte, si rasturnarea Guvernului, cu toate consecintele acesteia, inclusiv posibilitatea dizvolvarii. “Discutia parlamentara si apoi votul sunt astfel deturnate de la chestiunea principiala în joc si orientate catre discutarea riscului de a rasturna Guvernul.” 54
Prin procedura angajarii raspunderii sale, Guvernul urmareste sa verifice în mod concret pe ce sprijin poate conta în Parlament, si eventual, sa convinga Camera Deputatilor si Senatul ca programul sau de guvernare este înca viabil si ca echipa guvernamentala are, în continuare, capacitatea de a-l înfaptui.” 55
Guvernul se bucura de o libertate deplina în ceea ce priveste alegerea momentului angajarii raspunderii sale, si în ceea ce priveste continutul programului, al declaratiei sau al naturii ori domeniului reglementat de proiectul de lege. Nu exista prin urmare nici o conditie impusa de Constitutie care sa limiteze aprecierea exclusiva a Guvernului asupra oportunitatii si continutului initiativei sale. Mai mult, Guvernul nu este obligat sa-si angajeze raspunderea, iniativa fiind facultativa, el poate sa o faca daca semnalele din sfera parlamentara îi sunt favorabile.
De precizat ca angajarea rasunderii o face Guvernul, ca organ colectiv si solidar,ceea ce presupune o hotarâre în acest sens a acestuia. Asa cum accentueaza un autor56, angajarea raspunderii politice a Guvernului nu este apanajului Primului-ministru, ci “sansa” sau “riscul” întregului Guvern.
Intr-o opinie se arata ca initiativa angajarii raspunderii Guvernului revine întregii echipe guvernamentale, solutie diferita de cea din legislatia franceza unde Primul-ministru, dupa deliberarile din Consiliul de Ministri, angajeaza responsabilitatea Guvernului. 57
Pentru a se putea declansa procedura de angajare a raspundeirii politice a Guvernului în fata Parlamentului, este necesar sa existe o hotarâre a Guvernului prin care acesta sa declare ca îsi angajeaza raspunderea politica, hotarâre prin care va prezenta si textul de acceptarea caruia Guvernul întelege sa lege continuarea mandatului sau.
Problema care se pune în aceasta situatie este daca o asemenea hotarâre, pentru a fi valabila trebuie publicata în Monitorul Oficial. Conform art. 107 (4) ,teza a doua, nepublicarea în Monitorul Oficial a hotarârilor are ca efect inexistenta acestora. “Daca se ia însa în consideratie faptul ca prevederile art. 107 (4) din Constitutie se refera în mod evident numai la actele normative ale Guvernului, consecinta inevitabila va fi ca actul de sesizare a Parlamentului prin care se angajeaza raspunderea politica a Guvernului, întrucât nu are caracter normativ, nu va trebui, pentru a fi valabil, sa fie neaparat publicat în Monitorul Oficial”. 58
În ceea ce priveste textele asupra carora Guvernul îsi angajeaza raspunderea, trebuie aratat ca programul si declaratia de politica generala pot atât sa completeze, cât si sa modifice programul de guvernare acceptat de Parlament la învestitura. 59
“Distinctia dintre “program” si “declaratie” este fragila. Totusi s-ar putea considera ca “programul”, desi nu este punctual, pentru un anumit domeniu, pentru un sector sau pentru rezolvarea unei probleme determinate, el defineste, în linii generale, politica pe care Guvernul intentioneaza sa o transpuna în practica. “Declaratia”, dupa o anumita perioada de functionare a Guvernului, ar fi pretextul reconsolidarii sprijinului parlamentar si al sporirii credibilitatii Guvernului Declaratia este, oricum, mai vaga, programul este mai concret. “60
Cât priveste proiectul de lege, aici textul constitutional are în vedere sensul strict al notiunii de lege, iar ca tip, el poate sa se refere la un domeniu obisnuit sau la un domeniu rezervat legii organice.
Prin angajarea raspunderii sale, Guvernul se expune riscului formularii si adoptarii unei motiuni de cenzura. Astfel, angajarea raspunderii Guvernului se face prin prezentarea programului, declaratiei de politica generala sau a proiectului de lege, dupa caz, în fata Camerei Deputatilor si Senatului, în sedinta comuna. În termen de 3 zile de la prezentare, se poate formula o motiune de cenzura, care poate fi semnata chiar si de catre deputatii si senatorii care au mai initiat, în aceeasi sesiune, o motiune de cenzura. Motiunea de cenzura trebuie depusa pâna la împlinirea termenului de 3 zile sub sanctiunea decaderii, având în vedere necesitatea solutionarii rapide a situatiei rezultate din angajarea de catre Guvern a raspunderii sale politice.
Practic, parlamentarii au de ales între:
a) Posibilitatea de a nu depune o motiune de cenzura si în aceasta situatie textul proiectului de lege se considera adoptat în întregime fara un vot explicit asupra lui; daca Guvernul si-a angajat raspunderea asupra unui program sau declaratie de politica generala, aceasta devine obligatorie pentru Guvern ;
b) Posibilitatea de a depune o motiune de cenzura, situatie în care, daca aceasta nu este admisa, votul negativ asupra motiunii se transforma într-unul pozitiv – rezultat din cumulul voturilor negative cu cele de abtinere, precum si cu cele virtuale ale parlamentarilor absenti – în favoarea proiectului de lege si, la fel, daca este vorba de un program sau o declaratie de politica generala, acestea devin obligatorii pentru Guvern;
c) Posibilitatea de a depune o motiune de cenzura, si daca aceasta este admisa, Guvernul este demis, situatie în care evident, nici unul din actele asupra caruia Guvernul îsi poate angaja raspunderea nu mai produce efecte juridice. Este consecinta faptului ca însusi Guvernul a conditionat ramânerea sa în functiune de acceptarea programului, declaratiei de politica generala sau proiectului de lege.
Este de remarcat faptul ca, în situatia angajarii raspunderii asupra unui proiect de lege, Parlamentul, cu ocazia dezbaterilor care pot avea loc chiar si în situatia nedepunerii unei motiuni, poate propune amendamente la proiectul de lege. Asa cum arata profesorul A. Iorgovan, “Guvernul poate aduce modificari, dar nu este obligat sa o faca, Parlamentul nu are decât sa contracareze printr-o motiune de cenzura”. 61
Numai în doua situatii Parlamentul poate reveni asupra legii adoptate în conditiile aratate, si anume atunci când Presedintele României, primind legea pentru promulgare, cere reexaminarea acesteia – art 113, alin. 4 -, precum si atunci când în conditiile prevazute de art. 144, al. 1. lit. a, Curtea Constitutionala constata neconstitutionalitatea legii si trimite legea spre reexaminare Parlamentului; în prima situatie, Parlamentul decide în sedinta comuna a celor doua Camere; în cea de-a doua situatie, legea este reexaminata potrivit procedurii legislative obisnuite – adica de fiecare Camera – si poate fi adoptata în aceeasi forma cu o majoritate de cel putin 2/3 din numarul membrilor fiecarei Camere, ceea ce are ca rezultat înlaturarea obiectiei de neconstitutionalitate si promulgarea obligatorie a legii.
În legatura cu art. 113, alin. 4 din Constitutie, textul nu precizeaza cvorumul legal pentru adoptarea legii, dupa reexaminare, nici daca cvorumul este diferit, dupa cum legea este ordinara sau organica.
Doua solutii ar fi posibile:
a) Având ca reper art. 74, alin. 1 si 2, legea organica sa fie adoptata cu o majoritate absoluta, iar legea ordinara cu o majoritate simpla;
b) Având ca reper art. 112, alin. 1, care pentru admiterea unei motiuni de cenzura solicita majoritatea absoluta si întrucât initial legea a fost implicit adoptata prin nedepunerea sau refuzul motiunii de cenzura, readoptarea ei – de aceasta data implicit – , sa poata fi facuta cu cel putin majoritate absoluta.
Sintetizând aceste doua solutii, I. Deleanu înclina spre cea de-a doua, deoarece, “daca legea putea fi – implicit – respinsa prin admiterea unei motiuni de cenzura cu cel putin majoritatea absoluta, ea nu ar putea fi acum adoptata – explicit – cu o majoritate inferioara celei cerute la respingere.” 62
“Acest punct de vedere nu tine însa seama de faptul ca respingerea unei motiuni de cenzura, depusa ca urmare a angajarii raspunderii politice a Guvernului în fata Parlamentului, poate sa nu fie consecinta formarii unei majoritati favorabile unui proiect de lege, ci a imposibilitatii de a se reuni numarul de voturi necesar pentru adoptarea motiunii de cenzura. Prin urmare, nu poate fi vorba de prezumtia ca proiectul de lege, în legatura cu care Guvernul si-a angajat raspunderea politica, a fost adoptat cu majoritatea membrilor Parlamentului.” 63
Se mai pune problema daca cu prilejul reexaminarii deputatii sau senatorii pot aduce amendamente susceptibile de dezbatere si adoptare, sau respingere prin vot. Raspunsul nu ar putea fi decât afirmativ, în caz contrar reexaminarea insasi nemaiavând nici un sens.
Asa cum arata un autor, “în urma reexaminarii, legea poate fi respinsa în întregime”64 , ceea ce, eo ipso, nu duce însa la demiterea Guvernului, lucru posibil doar prin adoptarea unei motiuni de cenzura.
Revenind la problema cvorumului, de remarcat opinia în sensul aplicarii regulilor de cvorum dupa cum este vorba de o lege organica sau o lege ordinara65, care apare ca fiind logica, caci, asa cum remarca si sustinatorul celeilalte opinii, “legile adoptate prin procedura angajarii raspunderii Guvernului nu se bucura de un regim juridic special”. 66
” Procedeul angajarii raspunderii Guvernului asupra unui text sau proiect de lege produce o scurtcircuitare a activitatii legislative. Când se uzeaza de el, Parlamentul pierde controlul legiferarii. De aceea recurgerea la el trebuie sa fie exceptionala si sa priveasca texte de o anumita importanta .” 67
Cât priveste angajarea raspunderii asupra unei declaratii de politica generala sau program, eficacitatea acestui procedeu este destul de ridicata, ca mijloc de presiune la îndemâna Guvernului, Parlamentul fiind putin dispus sa înfrunte consecintele unei rasturnari a Guvernului.
Tudor Draganu constata producerea în practica a unor consecinte greu de conciliat cu principiile de baza ale Cosntitutiei. Se arata astfel ca Senatul, în viziunea Constitutiei egalul Camerei Deputatilor, îsi vede considerabil redus rolul ca urmare a faptului ca motiunea de cenzura se adopta în sedinte comune ale celor doua Camere, sedinte în care “numarul mic al senatorilor nu poate contrabalansa ponderea voturilor deputatilor.” 68
Este o opinie interesanta, nu mai putin însa nu Constitutia este cea care stabileste numarul deputatilor si senatorilor, ci legea, a carei neconciliere cu principiile de baza ale Constitutiei ar putea fi eventual pusa de autor în discutie, desi Constitutia nu cuprinde nici o referire la numarul deputatilor si senatorilor, în sensul stabilirii sau limitarii lui.
Si oricum, observatia este artificiala, pentru ca în fond votul se da pe linie de partid, în sedinta Comuna a Camerelor ceea ce prevaleaza fiind apartenenta la partidul politic si la interesele si opiniile pe care acesta le promoveaza.
49 A Iorgovan, op. cit., p. 506
50 Idem
51 M. Preda, op. cit., p.135
52 I. Deleanu, op. cit., p. 179
53 A Iorgovan, I Muraru, I Deleanu, op. cit., art 113.
54 D. Claudiu Dănisor, op.cit., p. 388
55 C .Ionescu, op. cit., p. 292
56 I .Deleanu, op. cit., p. 180
58 I Drăganu, Drept constitutional si institutii politice, vol III, Ed. Lumina Lex, Bucuresti, 1998, p. 172
59 M. Preda, op. cit., p. 135
60 I. Deleanu, op. cit., p. 180
61 A. Iorgovan, op. cit., p. 507
62 I. Deleanu, op. cit. p. 182, subsol
63 I. Drăganu, Drept constitutional si institutii politice, vol. II, Ed. Lumina Lex, 1998, p. 177
64 I. Deleanu, op. cit. p.182
65 A. Iorgovan, op. cit., p. 507
66 I. Deleanu, op. cit., p. 188
67 Dan Claudiu Dănisor, op. cit., p. 390
68 T. Drăganu, op. cit., p. 175
Material elaborat de Bodor Claudia