1. Delimitari conceptuale.
Aceasta a doua categorie de izvoare ale dreptului comunitar este formata din ansamblul actelor unilaterale ale institutiilor, nemaifiind, deci în prezenta unui drept conventional, ci în prezenta unui drept “legiferat”, adica a unui grup de reguli (acte, norme realizate chiar de catre Comunitate, în si pentru aplicarea tratatelor).1
Caracteristica principala a Comunitatilor europene este aceea conform careia capacitatea de a crea reguli de drept este institutionalizata, adica este conferita anumitor organe (institutii) ce o exercita dupa o procedura prealabil stabilita. Suntem în prezenta unei puteri normative comparabila cu cea legislativa. în acest sens, desi redactorii tratatelor au fost retinuti în folosirea termenului “lege” sau “legislatie”, Curtea de Justitie nu mai ezita astazi, cel putin în domeniul Tratatului CEE (care tratat nu este decat un cadru foarte flexibil), sa evoce “sistemul legislativ al Comunitatilor”.2
A. Dreptul comunitar cadrul libertatilor economice. Acesta cuprinde reguli care definesc aceste libertati si altele care le asigura garantarea. Organizarea libertatilor economice în limitele CEE dau Comunitatii un caracter de Uniune vamala. în interiorul frontierelor comune, tratatul de la Roma asigura libertatea de circulatie, a persoanelor, a bunurilor, a serviciilor si a capitalurilor.
In acest scop, institutiile comunitare au luat dispozitiile proprii suprimarii barielelor vamale interne. Dar, acestea au trebuit sa fie insotite de o vasta armonizare a legislatiilor.
Definirea si organizarea libertatilor economice au dus la crearea unei importante opere juridice a Comunitatii.3
B. Politicile comune. Comunitatile europene nu s-au limitat la organizarea si garantarea libertatilor economice. Acestea au fost inevitabil prelungite printr-o serie de politici comune care sunt fundamentate pe tratate sau pe acordurile dintre state. Ele s-au dezvoltat sub forma unor politici generale si a politicilor sectoriale. Baza lor aflata în tratate poate sa se reduca la o simpla fraza dîntr-un singur articol al Tratatului.
Dar limitarea fundamentului juridic nu a impiedicat organele comunitare sa dezvolte politicile comune din ce în ce mai coerente.
Sensul general al acestora rezida în asigurarea dezvoltarii economice a Comunitatii cu respectarea diverselor echilibre: stabilitate monetara, dezvoltarea investitiilor, a exporturilor. Politica economica constituie un ansamblu de reguli si de actiuni al carui obiectiv este de a stimula si de a coordona aceasta dezvoltare economica. Primele politici comune au fost politicile sectoriale. Unele nu erau decat complementul adus de tratate libertatilor comune (politica concurentei, politica sociala).
Altele se aplicau unor sectoare pe care tratatele nu puteau nici sa le ignore, nici sa le liberalizeze pur si simplu, (agricultura, transporturi). Alte politici au fost impuse de circumstante si de practica.
Politicile sectoriale nu ar fi putut fi coerente daca masuri generale nu ar fi fost luate pentru a le incadra.
Acest intreg edificiu este fundamentat în mod obligatoriu pe dreptul comunitar al carui continut a fost astfel considerabil marit.
2. Denumirea oficiala a izvoarelor derivate si regim juridic
A. Regim juridic comun
Aceasta denumire o gasim atat în articolul 189 al Tratatului CEE, în care se arata ca “pentru indeplinirea misiunilor si în conditiile prevazute în tratat, Consiliul si Comisia hotarasc regulamente si directive, iau decizii si formuleaza recomandari sau avize”, cât si în articolele 61 al Tratatului CEEA si 4 al Tratatului CECA.
a. Calificarea actului: Cele trei tratate, la articolele mentionate, cuprind pe langa lista diferitelor categorii de acte, si o prezentare cu caracter sistematic a efectelor juridice specifice fiecareia dintre ele. De aici rezulta ca natura unui act nu depinde de denumirea sa, de autoritatea care l-a adoptat, ci de obiectul sau si de continutul privind definitiile furnizate prin tratate. Curtea îsi rezerva dreptul de interpretare, putand sa recalifice un act a carui denumire nu corespunde continutului sau si îl poate anula sau declara nevalid daca a fost adoptat dupa o procedura care nu corespunde cu veritabila sa natura.4 Din punct de vedere cantitativ, actele apartinand izvoarelor derivate, acte unilaterale obligatorii, constituie cel mai important izvor de drept comunitar.
Pana la tratatul de la Maastricht, asemenea acte nu puteau fi adoptate decat de Consiliu sau de Comisie. Tratatul de la Maastricht a adaugat actele adoptate impreuna de Consiliu si de Parlament (articolul 189 B si actele Bancii Centrale Europene).
b. Alegerea tipului de act: Recurgerea la una dintre cele trei categorii de acte depinde mai intai de dispozitiile tratatelor. Daca dispozitia tratatului care constituie baza actiunii comunitare indica utilizarea uneia dintre aceste categorii, institutia competenta trebuie sa se conformeze acestei dispozitii. Dar daca tratatul nu contine o indicatie asupra acestui punct sau ofera expres posibilitatea de alegere (de exemplu articolul 87: Regulamente sau directive) sau utilizeaza termenul generic de “masura” (de exemplu articolul 100 A), institutia competenta poate alege tipul de act cel mai potrivit.
c. Motivare: Tratatele nu stabilesc decat un singur element al regimului juridic al actelor unilaterale: regula motivarii (articolul 190, CE). Aplicarea corecta a regulii este controlata de Curte care considera, ca viciu de forma substantial, nu numai absenta, dar si insuficienta motivarii.
Aceasta trebuie sa indice, deci, care este baza juridica a actului si motivele pe care se bazeaza. Ea trebuie sa fie cu atat mai precisa cu cât institutia care îl adopta dispune de o mare putere de apreciere.
d. Alte elemente: Recurgand la principiile generale de drept, Curtea a completat regimul juridic al actelor unilaterale, stabilind mai ales reguli relative la:
– retroactivitate care este interzisa cu cateva exceptii
– dreptul de retragere posibil în conditii limitate
– caracterul autentic si intangibil al unui act (27 februarie 1992, PVC): un act adoptat nu poate fi modificat de o autoritate administrativa decat în limita unei simple corectari ortografice sau sintactice.
B. Regimul juridic al regulamentului.
Regulamentul comunitar se aseamana legilor sau dispozitiilor adoptate de institutiile unui stat. El este principalul izvor de drept comunitar. Campul sau de aplicare este foarte vast, întrucât de la Actul Unic ar putea fi utilizat chiar pentru armonizarea legislatiilor nationale în vederea realizarii pietei interne.
Dar în practica, regulamentul este utilizat mai ales pentru organizarea unor mecanisme integral comunitare precum dispozitiile de aplicare a regulilor concurentei (inclusiv controlul concentrarilor). Prin aceasta se exprima, indeosebi, puterea legislativa a Comunitatilor.5
Acesta poate avea ca autor, dupa caz, Consiliul, Comisia, Consiliul si Parlamentul, Banca Centrala Europeana.
Articolul 189 defineste elementele esentiale ale regimului sau juridic:
– el contine prevederi generale si impersonale, statuand prin abstractie. Este de fapt conditia functionarii normative care i se cere în sistemul tratatului. El nu cuprinde, deci, o indicatie a destinatarilor. Orice subiect de drept este potential privit prîntr-un regulament.
– el este obligatoriu în toate elemntele sale, ceea ce îl deosebeste de aviz si recomandari, precum si fata de directive care nu leaga decat în privinta rezultatului. Astfel, poate fi prescris nu numai un rezultat, ci si modalitatile de aplicare si executie considerate oportune. Statele nu trebuie sa i-a masuri de aplicare decat atunci cand regulamentul o prevede.
– el este direct aplicabil în toate statele membre.
C. Regimul juridic al directivei.
Directiva reprezinta o forma a legislatiei cu doua trepte de aplicare. Se aseamana tehnicii legii cadru completata prin decretele de aplicare. Ea corespunde vointei autorilor tratatelor de a oferi institutiilor, pe langa regulament, un instrument de uniformizare juridica, o formula fundamentata pe colaborarea între nivelul comunitar si nivelul national, fiind mai adaptata particularitatilor nationale în scopul apropierii legislatiei comunitare de legislatiile nationale (potrivit articolului 100, C.E.E.).
Regimul juridic al directivei este exprimat tot în articolul 189 care dispune ca “directiva leaga statele membre destinatare în ceea ce priveste rezultatul de atins, lasand instantelor nationale competenta în ceea ce priveste forma si mijloacele”.
Pe aceste baze, directiva apare ca fiind o tehnica de legislatie mediata, ea fiind adresata statelor pentru a lua masuri de punere în aplicare care vor modifica regulile lor nationale pentru ale face conforme cu rezultatele prescrise.
Aceasta dispozitie este succinta fiind deci completata prin practica si jurisprudenta. Directiva constituie un tip de act mult mai specific sistemului comunitar decat regulamentele si deciziile. Importanta sa practica a crescut de-a lungul anilor.6
Numai statele membre pot fi destinatare ale directivelor. Ele pot fi, eventual, adresate numai anumitor state, dar de regula sunt adresate tuturor.
D. Regimul juridic al deciziei.
Este caracterizat tot de articolul 189 care precizeaza ca este un act obligatoriu în toate elementele sale pentru destinatarii desemnati. Ea poate avea ca autor, fie Consiliul, fie Comisia, Consiliul si Parlamentul, Banca Centrala Europeana.
Spre deosebire de regulament, care este un act impersonal, decizia are destinatari carora le impune obligatii sau le confera drepturi. Destinatarii sunt indicati în articolul final al deciziei. Acestia pot fi ansamblul statelor membre sau numai anumite state. Decizia îi poate obliga sa ia masuri de aplicare.
De asemenea, în domeniul concurentei, o alta categorie de destinatari este reprezentata de intreprinderi, directivele neavand nevoie de masuri de aplicare.
Decizia vizeaza indeosebi, aplicarea prevederilor tratatelor la situatii particulare. în acest caz este asimilata actelor nationale si constituie pentru autoritatile comunitare un instrument de executie administrativa a dreptului comunitar.
Decizia poate stabili un obiectiv a carui realizare trece prin edictarea de masuri nationale cu influenta internationala7 (decizia de accelerare a suprimarii a unor impozite vamale).
Contrar directivei, decizia este obligatorie în toate elementele ei, nu numai în ceea ce priveste rezultatul de atins. Ea poate fi, deci, detaliata si poate sa prevada chiar mijloacele cu care se poate indeplini rezultatul impus.
Statele au posibilitatea sa aleaga numai forma juridica a punerii în aplicare în cadrul ordinii juridice nationale. Decizia nu presupune respectarea principiului unitatii în materia aplicabilitatii directe, spre deosebire de regulament care impune aplicarea acestui principiu fiind obligatorie expres pentru destinatarii sai, decizia are, evident, un efect direct cand destinatarul este un particular sau o actiune, adica modifica prin ea insasi situatia politica.
E. Recomandarea si avizul.
Acestea nu sunt izvoare de drept în adevaratul sens al cuvantului întrucât nu au forta de constrangere. Totusi reprezinta instrumente foarte utile de orientare a comportamentelor si legislatiilor. Daca avizele adresate de Comisie actiunilor sau statelor nu exprima de fapt decat o opinie, recomandarile Comisiei si Consiliului invita sa se adopte o regula sau alta de conduita, apartinand unor tipuri de directive neobligatorii si jucand concret un rol negociabil de sursa indirecta de apropiere a legislatiilor nationale.
3. Particularitatile mecanismului de creare a dreptului derivat – elaborare institutionala.
A. Notiunea de functie legislativa.
Ar putea parea contestabila transpunerea terminologiei specifica dreptului constitutional intern pentru a utiliza conceptul de functie legislativa pentru desemnarea activitatii de elaborare si de adoptare a normelor comunitare în timp ce chiar statele membre au indepartat în cursul negocierilor tratatului de la Maastricht orice referire la “legea” comunitara care figura, cu toate acestea, în proiectele presedintiei luxemburgheze. Totusi, chiar daca referirea la legislatia comunitara nu figureaza în tratate, este indiscutabil ca numeroase acte adoptate de institutii au din punct de vedere material un caracter legislativ.
Curtea de Justitie a calificat anumite decizii generale C.E.C.A. drept acte “cvasi legislative”8, a definit competenta Înaltei Autoritati ca fiind “cvasi legiferanta”9, a evocat “sistemul legislativ al tratatului”10, si a facut referinta la “puterea legislativa a Comunitatii”11 sau la “legislatorul comunitar”. Calitatea de act cu caracter “legislativ” nu este, de altfel, rezervata deciziilor generale CECA sau regulamentelor CEE în masura în care Curtea a admis ca o directiva “constituie în mod normal un mod de legislatie sau de reglementare indirecta”.
De altfel, institutiile nu ezita sa faca referire la functia lor legislativa, fie ca este vorba de Parlament, fie ca este vorba de Consiliu, ceea ce este mai surprinzator.12 Exista, deci, indiscutabil, o functie legislativa comunitara, fara ca aceasta constatare sa implice existenta unor consecinte directe în ceea ce priveste autorul actului sau natura juridica a acestui act.
B. Procedura legislativa ordinara.
a. Initiativa legislativa.
Puterea initiativei apartine de regula Comisiei, sub forma unei propuneri formale care conditioneaza în principiu adoptarea actului de catre Consiliu. Cu toate acestea, tratatul recunoaste o posibilitate de initiativa indirecta Consiliului (articolul 152, CE) si Parlamentului European (articolul 138 B, alineatul 2, CE) care pot determina adoptarea unei propuneri de catre Comisie.
In cazuri destul de rare, Consiliul este abilitat sa statueze în absenta unei propuneri a Comisiei, majoritatea calificata ceruta pentru adoptarea actului fiind intarita de cerinta votului favorabil a cel putin 11 state membre (articolul 148, alineatul 2, CE).
b. Consultarea Parlamentului European.
Propunerile Comisiei sunt adresate Consiliului care transmite pe de o parte COREPER pentru pregatirea deciziei, si pe de alta parte Parlamentului European, pentru aviz. Consultarea Parlamentului nu este cu toate acestea ceruta decat în cazurile în care dispozitiile tratatului care constituie baza juridica a actului prevad aceasta, iar avizul, prin definitie, nu leaga Consiliul.
Puterea Parlamentului European este, astfel, relativ limitata în procedura legislativa clasica. Cu toate acestea, adunarea s-a straduit sa largeasca puterile de consultare. în timp ce tratatele originale nu contineau nici o obligatie generala de consultare, ci numai obligatii raspandite sub aparenta unei formalitati procedurale, Parlmentul a obtinut progresiv în domenii în care consultarea nu era obligatorie în virtutea tratatelor, din partea Comisiei, comunicarea prealabila a propunerilor sale si din partea Consiliului, solicitarea unui aviz al Parlamentului.
Ca urmare a acordurilor interinstitutionale informale, s-a dezvoltat astfel o practica constanta care prezinta toate caracterele unei cutume constitutionale si despre care se poate afirma ca a fost consolidata în Codul de Conduita adoptat de catre Comisie si Parlamentul European impreuna, pe 9 martie 1995.
Asocierea Parlamentului European la procesul legislativ ilustreaza astfel principiul colaborarii puterilor care domina exercitarea functiei legislative în sanul sisitemului constitutional comunitar.
c. Adoptarea actului.
Propunerea Comisiei, modificata eventual pentru a tine cont de luarile de pozitie ale Parlamentului si uneori de avizele Comitetului Economic si Social si/sau ale Comitetului Regiunilor, este examinata de COREPER si adoptata de Consiliu dupa regulile de vot prevazute de dispozitia tratatului care constituie baza juridica a actului.
d. Procedurile legislative destinate intaririi rolului Parlamentului European.
– Procedura concertarii: Cresterea puterilor bugetare ale Parlamentului European presupune faptul ca trebuie sa fie asociat mai intens la elaborarea actelor legislative susceptibile de a avea incidenta asupra puterilor bugetare. Pentru acest motiv Declaratia Comuna din 4 martie 1975 prevede ca în ceea ce priveste propunerile avand implicatii financiare notabile si a caror adoptare nu este impusa prin acte preexistente, în caz de opozitie între avizul Parlamentului si pozitia Comisiei sau a Consiliului poate fi deschisa o procedura de concertare în sanul unui comitet paritar compus din membrii ai Consiliului si Parlamentului. Daca, într-un termen de trei luni, Comitetul a reusit concilierea pozitiilor, Parlamentul elaboreaza un nou aviz si Consiliul statueaza definitiv, conform concluziilor Comitetului de concertare. în caz de esec al concilierii, Consiliul este cel care pastreaza ultimul cuvant.
– Procedura de cooperare: Aceasta procedura a fost introdusa prin A.U.E. în absenta acordului dintre statele membre pentru a conferi Parlamentului European o veritabila putere de codecizie, autorii A.U.E. imaginasera o procedura specifica, de cooperare, care intarea sensibil rolul Parlamentului European în adoptarea anumitor decizii, lasand totusi ultimul cuvant Consiliului.
– Aportul tratatului asupra U.E. si al tratatului de la Amsterdam: în primul rand, tratatul de la Maastricht a reluat dispozitiile articolului 149, paragraf 2, C.E.E., asa cum a fost modificat prin A.U.E. în noul articol 189 C, adica mentine procedura cooperarii integrand-o în dispozitiile generale relative la procesul de decizie legislativa. Singura inovatie în ceea ce priveste derularea procedurii este autorizarea Comisiei de a-si modifica propunerea în timpul procedurii.
Dar, aportul tratatului asupra U.E. consta în special intr-o largire a ipotezelor de recurgere la procedura cooperarii care se aplica pe viitor în domenii noi precum: transporturi, politica economica si monetara, politica sociala, coeziunea economica si sociala, mediul inconjurator…13
Functionarea practica a procedurii cooperarii a fost considerata pozitiva de catre institutii, chiar daca o simplificare si o ameliorare apareau ca fiind de dorit. Tratatul de la Amsterdam, în scopul rationalizarii si simplificarii procedurilor de decizie si conform dorintelor exprimate de catre Parlamentul European, inlocuieste procedura de cooperare cu procedura codeciziei a articolului 189 B din tratatul C.E.
Procedura cooperarii ramane cu toate acestea aplicabila în domeniul Uniunii Economice si Monetare.
– Procedura avizului conform: Introdusa de Actul Unic European în cadrul relatiilor externe ale Comunitatii, a fost largita în aceste domenii, dar mai ales extinsa prin tratatul asupra U.E. la o serie de noi domenii apartinand activitatii legislative comunitare: astfel, Consiliul nu poate adopta un act decat cu avizul conform al Parlamentului European în materie de cetatenie (articolul 8 A), de misiuni ale organelor Uniunii Monetare (articolul 105 §6 si 106-5) de actiune a fondurilor structurale si a fondului de coeziune (articolul 130 D), de stabilire a unei proceduri electorale uniforme (articolul 138-3).14
Aceste ipoteze sunt indepartate de catre tratatul de la Amsterdam care substitue avizului conform procedura codeciziei din articolul 251 (ex-articolul 189 B) C.E. Procedura avizului conform nu subzista, prin urmare, decât în materie constitutionala sau de incheiere a acordurilor de asociere.
– Procedura codeciziei: Procedura articolului 189 B, introdusa de tratatul asupra Uniunii Europene, este calificata ca procedura a codeciziei, desi nu este numita expres de tratat. Ea se aplica intr-o serie de domenii relativ eterogene, incluzand în acelasi timp sectoare ale competentei clasice precum libera circulatie a muncitorilor, serviciile sau piata comuna, în care decizia era luata anterior conform procedurii de cooperare, sau domenii precum cercetarea sau mediul inconjurator în care interventia Parlamentului European era limitata la o simpla consultare, precum si în domenii noi: educatie, cultura, sanatate, consumatori, retele transeuropene.
Chiar daca campul de aplicare al procedurii articolului 189 B ar putea sa para totusi limitat, trebuie remarcat faptul ca articolul 189 B § 8 prevedea cu toate aceste ca procedura codeciziei ar putea fi extinsa la noi sectoare ale activitatii comunitare cu ocazia revizuirii prevazuta de “clauza de rendez-vous” a articolului N § 2 din tratatul asupra U.E.
Acest lucru a fost realizat de tratatul de la Amsterdam care a procedat daca nu la o generalizare totala, cel putin la o extindere semnificativa a campului de aplicare a procedurii codeciziei.
Pe de o parte, anumite probleme carora anterior li se aplica procedura cooperarii sau a avizului conform, sau mai rar de procedura consultarii de drept comun, vor fi pe viitor supuse procedurii codeciziei; pe de alta parte procedura de decizie într-un anumit numar de noi domenii ale competentei comunitare (poltica sociala, politica sanitara si veterinara) este reglementata de articolul 251 (fostul articol 189 B), aceasta transformare denota un progres lent si regulat al procedurilor legislative.
Procedura codeciziei presupune acordul celor doi cotitulari ai puterii legislative, opozitia unuia impiedicand adoptarea actului.
O demonstreaza de altfel, faptul ca actele respective sunt ale “Parlamentului si Consiliului” sub semnatura presedintelui în exercitiu al Consiliului si a presedintelui Parlamentului. Este, deci, vorba despre un salt calitativ în repartizarea constitutionala a functiilor în sanul sistemului comunitar, chiar daca eficacitatea reala a acestei proceduri se loveste în practica de extrema sa complexitate si de anumite disfunctionalitati regretabile.
Este motivul pentru care conferinta interguvernamentala a sugerat un anumit numar de modificari care au fost retinute de tratatul de la Amsterdam. în primul rand, actul va putea fi adoptat de la prima lectura, daca Parlamentul European nu formuleaza nici un amendament, sau daca, în caz de amendamente, Consiliul le accepta în bloc.
Pe de alta parte, la a doua lectura, Parlamentul va putea respinge direct pozitia comuna, fara sa fie nevoie de intercalarea unei “intentii de respingere” care implica o convocare a Comitetului de Conciliere. în sfarsit, la a treia lectura în cazul în care Comitetul de Conciliere nu a reusit sa ajunga la un text comun, care aparea ca o “sesiune de restante” din punct de vedere politic foarte contestabila, va fi respinsa.
Daca aceste modificari pot fi considerate ca un progres de netagaduit, totusi ele nu apar ca fiind suficiente pentru remedierea opacitatii procedurii.15
1 Ion P. Filipescu, Augustin Fuerea – Op. Cit., pagina 36.
2 Joel Rideau – droit institutionnel de L’Union et des Communautes Europeennes, LGDJ, Paris, 1994, pagina 39
3 Philippe Manin – Less Communautes europeennes, L’Union europeenne, Droit institutionnel, Paris, A.Pedone, 1993, pagina 306
4 Denys Simon – Drept Internaţional si Comunitar – Presses Universitaires de France, pagina 176
5 Ion P. Filipescu, Augustin Fuerea – Op. Cit., pagina 37.
6 J. Boulouis – op. cit., pagina 207
7 Ion P. Filipescu, Augustin Fuerea – Op. Cit., pagina 39.
8 CJCE, 20 martie 1959, Nold, Rec. pagina 89.
9 CJCE, 15 iulie 1960, Italia c/Inalta Autoritate, Rec. pagina 665.
10 CJCE, 17 decembrie 1970, Koster, Rec. pagina 1161.
11 CJCE, 9 martie 1978, Simmenthal, Rec. pagina 629.
12 Denys Simon -op. cit.- pagina 171.
13 P. Moreau Defarges – op. cit.,pagina 48
14 Philippe Manin – op. cit., pagina 397
15 Denys Simon – op. cit. -pagina 65
Material elaborat de Oana