Dispozitiile care apartin acestei categorii au un efect direct supus unor conditii. Dar în plus, efectul direct nu se aplica litigiilor orizontale.
Directivele trebuiesc incadrate în totalitate în aceasta categorie, ceea ce explica importanta. Cronologic, Curtea a inceput sa recunoasca efectul direct al deciziilor adresate statelor membre (6 octombrie 1970, Franz Grad) prîntr-un rationament pe care l-a aplicat apoi directivelor. Apoi jurisprudenta sa a fost în intregime consacrata directivelor datorita importantei marite a acestui tip de acte.
1.Premise
Dispozitiile directivelor sunt invocabile – odata expirat termenul de punere în aplicare – în caz de absenta a punerii în aplicare sau în caz de aplicare necorespunzatoare de catre un stat membru.
A) Fundamentele efectului direct.
Decizia Van Duyn (4 decembrie 1974) constituie prima decizie în care curtea a stabilit cu titlu de principiu ca directivele sunt susceptibile de a fi invocate de particulari în fata tribunalelor nationale în doua decizii anterioare, Franz Grad sus vizata si Spa SACE (17 decembrie 1970) efecte directe au fost deja recunoscute dispozitiilor directivelor dar în legatura cu efectul direct al altor surse de drept comunitar.
In aceasta decize Curtea s-a fundamentat pe faptul ca directivele au un efect “coercitiv” asupra statelor si ca efectul util al articolului 189 ar fi slabit daca nu s-ar acorda posibilitatea tribunalelor nationale de a examina argumentele pe care un particular le poate extrage dintr-o directiva.
Prin urmare, Curtea a utilizat argumentul fundamentat pe sanctionarea carentei statului indicand ca acesta din urma nu poate “opune particularilor neindeplinirea obligatiilor pe care directiva le prevede (5 aprilie 1979, Ratti, 13 martie 1991, Cotter si McDermott).
Este utilizat deseori în legatura cu cel de-al doilea fundament, termenul de “estoppel” pentru a indica faptul ca statul este “impiedicat” de a se prevala de propria sa carenta. Notiunea de “estoppel” nu este adaptata; în plus o examinare aprofundata a jurisprudentei demonstreaza ca CJCE nu-i acorda o importanta atat de mare pe cât se pretinde uneori.1
B. Obiectul efectului direct.
Efectul direct permite unui particular compensarea inconvenientelor care provin din urmatoarele situatii
– cea în care dreptul national nu este conform cu prescriptiile directivei invocate. El cere în acest caz judecatorului national sa indeparteze dispozitia care nu este conforma astfel încât aceasta sa nu poata avea incidenta în solutionarea litigiului (situatie calificate uneori ca invocabilitate “de excludere”).
– Cea în care în absenta masurilor nationale de aplicare a directivei, particularul este lipsit de un drept care ar fi trebuit în mod normal sa-i fie conferit prin aceste masuri. El cere în aceasta situatie judecatorului national sa îi atribuie aceste drepturi pe baza directivei însasi (ceea ce este calificat uneori drept invocabilitate de substituire).
Aceste doua ipoteze au fost sintetizate intr-o formula utilizata în decizia U.Becker si recopiata apoi: dispozitiile directivei pot fi invocate “impotriva oricarei dispozitii nationale neconforme sau atâta timp cât sunt de natura a defini drepturile pe care particularii sunt în masura de a le valorifica fata de stat”, 19 ianuarie 1982.
Astfel, este evidentiat faptul ca efectul direct al directivelor este destinat sa faca fata situatiilor “anormale” si ca nu poate în nici un caz sa dispenseze statele membre de a lua masurile de punere în aplicare.
Este dimpotriva sigur ca, în ciuda faptului ca particularii pot gasi în teoria efectului direct remedii pentru neaplicarea sau executarea necorespunzatoare a unei directive, acestea constituie totusi carente în comportamentl statului.
Astfel, în decizia Comisia/Belgia, Curtea a respins argumentul dupa care gratie efectului direct, particularii s-ar gasi intr-o situatie identica chiar daca statul a luat sau nui masurile de punere în aplicare (6 mai 1980).
C. Intinderea efectului direct.
Caracterul de efect direct al dispozitiilor invocate este o conditie absoluta pentru ca judecatorul national sa-si poata exercita puterile amintite.2 Dar nu exista restrictii în ceea ce priveste intinderea sa, atat din punct de vedere al persoanelor susceptibile de a face sa fie aplicate aceste dispozitii, cât si din punct de vedere al dispozitiilor nationale susceptibile de a fi puse în discutie
Invocabilitatea nu e limitata la particularii care se gasesc în campul de aplicare personal al directivei (11 iulie 1991 Verholen). Particularul poate pune în discutie în fata judecatorului national ansamblul dreptului statului atâta timp cât nu este conform cu directiva si nu numai masurile de punere în aplicare a directivei invocate.
Dispozitiile nationale puse în discutie pot consta atat în acte cu caracter normativ cât si în acte individuale (28 octombrie 1975, Rutili). Efectul direct se intinde si asupra obligatiilor cu caracter procedural. Astfel, judecatorului national îi incumba refuzarea aplicarii unei reguli nationale cu caracter tehnic care, conform directivei, ar fi trebuit sa fie nodificata Comisiei, dar nu a fost (30 aprilie 1996, CIA).3
D. Aplicarea de catre jurisdictiile nationale.
Jurisprudenta Consiliului de Stat. Anumite jurisdictii nationale au parut reticente în anumite cazuri în a admite pe deplin efectul direct al directivelor cu amploarea pe care i-a dat-o Curtea. Dar este vorba de decizii care nu au stabilit o veritabila jurisprudenta (conform deciziilor Curtii de Casatie italiana din 21 iulie 1981 si 7 octombrie 1981).4
Pana în prezent numai Consiliul de Stat francez a adoptat si a mentinut asupra unui aspect o pozitie de principiu neconforma cu jurisprudenta comunitara. Aceasta pozitie rezulta dintr-o decizie din 22 decembrie 1978 în care interpretand articolul 189 al tratatului C.E.E., el a considerat ca în ciuda faptului ca autoritatile nationale sunt tinute de a adapta legislatia si reglementarea statelor membre conform directivelor care le sunt destinate, directivele nu pot fi invocate de catre resortisanti în sprijinul unui recurs indreptat impotriva unui act administrativ individual (Cohn-Bendit).
Consiliul de Stat anuleaza dispozitiile legislative franceze neconforme cu directivele comunitare si aceasta chiar daca este vorba de masuri de punere în aplicare a directivei (28 septembrie 1984, Confederation Nationale des Societes de Protection des Animaux de France) sau de acte independente (7 decembrie 1984, Federation Francaise des Societes de Protection de la Nature, 25 mai 1990, Federation Departementale des Chasseurs de L’Isere).
Restrictia continuta în decizia Cohn Bendit a fost confirmata în mai multe ocazii (30 aprilie 1982, Roland; 13 decembrie 1985, Zakine; 19 aprilie 1989, Liotta). Ea nu este înca abandonata în prezent (16 februarie 1994, Association Federale Regionale pour la Protection de la Nature), dar efectul sau practic este astazi foarte slab datorita principiilor pe care consiliul de stat le-a afirmat incepand cu 1989:
– nulitatea unui act individual pe motiv ca actul normativ pe care se fundamenta nu este conform unei directive comunitare. Consiliul de Stat anuleaza acte administrative individuale cu conditia ca reclamantul sa stabileasca daca acest act se fundamenteaza pe o dispozitie legala incompatibila cu o directiva comunitara (8 iulie 1991, Palazi). Nu este necesar sa fie vorba de actul care a pus în aplicare directiva. Or, ca orice act individual care se fundamenteaza pe un act normativ, se poate presupune ca reclamantul care considera ca actul individual care îl priveste este incompatibil cu o directiva va ajunge sa stabileasca faptul ca actul pe care se sprijina este de asemenea incompatibil si din aceasta cauza nul. Utilizarea acestei forme, a exceptiei de inegalitate s-a facut incepand cu decizia Nicolo atunci cand actul individual se fundamenteaza pe o lege neconforma unei directive (28 februarie 1992, S.A. Rothmans International France si Philip Morris France).5
Printr-o decizie recenta a adunarii data în materie fiscala, Consiliul de Stat a indepartat aplicarea legii franceze si prin aceasta a cenzurat actul individual luat în aplicarea sa pentru incompatibilitate cu o directiva comunitara întrucât aceasta lege nu prevazuze o exonerare pe care însa directiva o prevazuse.
Reprezentantul guvernului a indicat ca intr-o asemenea ipoteza putea fi aplicata mai degraba invocabilitatea “de substitutie a directivei” decat invocabilitatea de excludere, dar ca nu exista nici un motiv de a nu aplica jurisprudenta dupa care aplicarea oricarei dispozitii legislative neconforme unei directive trebuie sa fie indepartata (30 octombrie 1996, SA Cabinet Revert si Badelon).
Actele legislative sunt de asemenea lovite de nulitate cand au fost elaborate cu nerespectarea unei obligatii de procedura impusa de o directiva (11 martie 1994, Uniunea Transportatorilor de Calatori în Comun, Bouches du Rhone).
– obligatia pentru puterile publice franceze de a rezolva o cerere tinzand la abrogarea sau la anularea unui act legislativ, incompatibil cu o directiva. în decizia societatea Alitalia data în domeniul sensibil al dreptului fiscal Consiliul de Stat a anulat acte legislative neconforme dispozitiilor directivelor comunitare, precizand ca orice persoana interesata are dreptul de a cere în orice moment ministrului competent sa anuleze sau sa modifice un act reglementar neconform unei directive si sa atace eventuala decizie de refuz în fata judacatrului administrativ pentru ca acesta sa îl anuleze întrucât autoritatile publice franceze sunt supuse obligatiei de a adapta în permanenta dreptul francez pentru ca acesta sa ramana conform cu dispozitiile directivelor comunitare.6
Consecinta logica a principiului afirmat în decizia Alitalia este ca judecatorul administrativ trebuie sa ridice din oficiu exceptia incompatibilitatii unui act reglementar cu o directiva comunitara daca reclamantul omite sa o faca, însa aceasta nu este si pozitia Consiliului de Stat care considera ca nu e vorba de exceptie de ordine publica (11 ianuarie 1991, Societatea Morgane).
C.J.C.E. a precizat ca “dreptul recunoscut justitiabilului de a invoca sub anumite conditii, în fata judecatorului national, o directiva a carei termen de transpunere a expirat nu exclude facultatea pentru judecatorul national e a lua în considerare aceasta directiva chiar daca justitiabilul nu a invocat-o” (11 iulie 1981, Verholen).7
Jurisprudenta Curtii a fost completata cu doua decizii din 14 decembrie 1995. Într-una din ele, Curtea a estimat ca dreptul comunitar se opune aplicarii unei reguli de procedura nationala care interzice judecatorului national sa aprecieze din oficiu compatibilitatea unui act de drept intern cu dreptul comunitar atunci cand aceasta nu a fost invocata într-un anumit termen (Peterbroeck).
In cealalta decizie, Curtea a confirmat ca dreptul comunitar nu impune jurisdictiilor nationale sa ridice din oficiu o exceptie bazata pe violarea dispozitiilor comunitare atunci cand examinarea acestei exceptii ar determina depasirea limitelor litigiului stfel cum a fost determinat de catre parti (Van Schijndel).
Trebuie constatat, de asemenea, ca procedura indicata în decizia Alitalia, nu este aplicabila cand actul normativ incompatibil este o lege.
Daca se adauga acestui fapt responsabilitatea autoritatilor publice franceze pentru prejudiciul cauzat de un act neconform unei directive, se poate considera ca principiul compatibilitatii dreptului national cu directivele comunitare este astazi bine aplicat în dreptul francez. Ar fi preferabil ca în ciuda tuturor acestor considerente Consiliul de Stat sa accepte sa-si alinieze jurisprudenta dupa cea a Curtii si sa abandoneze restrictia continuta în decizia Cohn Bendit.
2. Conditii
A.Prezentare.
Dispozitiile directivelor nu au efect direct decat cu conditia de a fi neconditionale si suficient deprecise. în decizia Van Duyn Curtea a indicat ca directiva este “un act normativ care nu are efect direct de plin drept în ansamblul sau” si ca trebuie examinat în fiecare caz, daca natura, economia si termenii dispozitiei în cauza sunt susceptibile de a produce efecte directe în relatiile dintre stqatele membre si particulari. în deciziile care au urmat, ea a considerat ca susceptibile de efect direct dispozitiile “neconditionale” si “suficient de precise” sau “suficient de precise si neconditionale” (1 iulie 1993, Van Cant).
Aplicarea aceluiasi criteriu a fost facuta unei decizii adresata statelor membre: 12 decembrie 1990 Kaefer si Procacci. Nu este usor de determinat apriorii ca o dispozitie a directivei corespunde acestor doua criterii. De aceea tribunalele nationale sesizeaza frecvent Curtea cu intrebari prejudiciare de interpretare asupra efectului direct al unor dispozitii.
Rezulta din jurisprudenta ca faptul ca o directiva lasa statelor facultatea de a alege în punerea în aplicare a directivei nu este suficient pentru a stabili ca dispozitia în caz este conditionala si pentru aceasta ca nu are efect direct.8
Curtea a indicat ca “posibilitatea pentru un stat de a alege dintr-o multiplicitate de mijloace posibile în scopul atingerii rezultatului indicat de o directiva nu exclude posibilitatea pentru particulari de a valorifica în fata jurisdictiilor nationale drepturile al caror continut poate fi determinat cu o precizie suficienta numei pe baza dispozitiilor directive” (19 noiembrie 1991, Frankovitch, 2 august 1993, Marshall).9
In sfarsit, pentru ca dispozitia în cauza sa apara ca fiind conditionala, trebuie ca statul sa dispuna de o larga marja da apreciere în punerea în aplicare a directivei.
Deci, cazurile în care dispozitiile directivelor sunt considerate de Curte ca neavand efect direct apar ca fiind exceptionale.
Decizia Frankovitch constituie de asemenea un exemplu interesant de aplicare a criteriilor amintite. Pentru mai multe dispozitii ale directivei în cauza, Curtea a admins efectul direct în ciuda posibilitatilor de alegere acordate statelor membre. în schimb, unul dintre articole a fost considerat ca nefiind de efect direct pe motivul ca statul dispunea de o mare marja de apreciere în punerea sa în aplicare.
De aici rezulta ca ansamblul dispozitiilor directivei 80/987 care definesc drepturile muncitorilor trebuie sa fie interpretate în aceste sens încât interesatii sa nu poata sa-si valorifice drepturile impotriva statului în fata jurisdictiilor nationale în lipsa masurilor de aplicare luate în termen.
Se intampla, de asemenea, ca, pentru a inlatura efectul direct, Curtea sa se fundamenteze pe un alt criteriu.
Astfel, intr-o decizie recenta, ea a constatat ca dispozitia în cauza – era vorba despre obligatia statelor de a comunica Comisiei proiectele de reglementare – priveste relatiile dintre statele membre si Comisie (13 iulie 1989, Commune de Cisinello), acest criteriu a fost utilizat de asemenea în legatura cu efectul direct al unei dispozitii dintr-o decizie a Consiliului în decizia Bulk Oil (18 februarie 1986).
Daca în aceeasi directiva anumite dispozitii sunt suficient de neconditionate si precise pentru a fi susceptibile de efect direct, în timp ce altele nu sunt, problema este de a sti daca aceste dispozitii pot fi separate. Daca nu pot fi separate, ansamblul regimului organizat de directiva nu este susceptibil de efect direct (aplicare în decizia Frankovitch).
B. Restrictia aplicarii principiului
Directiva nu creaza prin ea însasi obligatii fata de particulari. Rezulta în acelasi timp ca nu poate fi invocata în cadrul litigiilor dintre particulari (efect orizontal) si ca statul nu poate invoca o directiva impotriva unui particular (efect vertical inversat). Restrictia efectului direct decurge în formulele generale utilizate de Curte (“drepturi de valorificat impotriva statului”). Ea se fundamenteaza pe faptul ca efectul direct constituie o sanctiune a carentei statului.
Ea a fost expres confirmata prin decizia Marshall: “o directiva nu poate prin ea însasi sa creeze obligatii în sarcina unui particular si o dispozitie a unei directive nu poate deci sa fie invocata impotriva unei asemenea persoane” – 26 februarie 1986.
Decizia Marshall a fost confirmata prin doua alte decizii în care Curtea a indicat ca o directiva nu poate avea ca efect prin ea însasi si independent de o lege interna a unui stat membru elaborata pentru aplicarea sa, de a determina sau de a agrava raspunderea penala a celor ce actioneaza în violarea dispozitiilor sale (11 iunie 1987, Pretore de Salo) si în termeni mai largi “ca o autoritate nationala nu poate sa se prevaleze în sarcina unui particular de o directiva a carei transpunere în dreptul national nu a avut înca loc (8 octombrie 1987, Kolpinghuis Nijmeguen).
O decizie recenta demonstreaza ca C.J.C.E. vegheaza în special chiar în mod indirect, ca o directiva sa nu poata crea obligatii în sarcina particularilor. Ea a indicat ca obligatia pentru judecatorul national de a se referi la continutul directivei atunci cand interpreteaza regulile pertinente ale dreptului sau national (interpretare conforma) îsi gaseste limitele atunci cand o asemenea interpretare conduce la opunerea fata de un particular a unei obligatii prevazute de o directiva netranspusa sau atunci cand conduce la determinarea sau la agravarea, pe baza directivei si absenta unei legi luata pentru punerea sa în aplicare, a raspunderii penale a celor care violeaza dispozitiile sale (22 septembrie 1996, Arcaro).
C. Extinderea efectului vertical.
Dorind largirea la maximum a posibilitatilor de actiune a particularilor, Curtea a dat o mare extindere notiunii de stat. Ea a admis astfel ca directiva putea fi invocata impotriva statului în calitate de putere publica dar si în calitate de angajator (Marshall). Ea a admis de asemenea ca directiva poate fi invocata impotriva “organismelor sau entitatilor supuse autoritatii sau controlului statului sau care dispun de puteri exorbitante în raport cu cele care rezulta din regulile aplicabile în relatiile dintre particulari (12 iulie 1990, Foster).
Pentru acelasi motiv, ea a admis ca atunci cand e vorba despre reclamant notiunea de “particular” trebuie sa fie inteleasa într-un sens larg. Este vorba despre orice subiect de drept, altul decat statul. Astfel, o comuna poate invoca o directiva impotriva unui stat (15 mai 1990, Commune de Carpaneto).10
D. Critica excluderii efectului orizontal.
Restrictia invocabilitatii directivelor nu e întotdeauna usor de aplicat. Prin urmare, extinderea data notiunii de stat impotriva caruia directiva poate fi invocata imprima mai putina coerenta justificarii sale.
Daca aceasta restrictie se explica prin faptul ca se cauta a sanctiona numai carenta statului care nu a aplicat sau a aplicat necorespunzator obiectivele, este clar ca aceasta critica nu poate fi adresata organismelor sau entitatilor plasate sub controlul statelor dar care nu participa la lucrarile legislative ale acestuia.
Trebuie tinut cont de asemenea de multiplicarea directivelor care sunt susceptibile de a avea efecte asupra relatiilor juridice dintre particulari (directivele asupra regimului de raspundere, de exemplu). Excluderea efectului orizontal creeaza în aceste cazuri brese în principiul aplicarii prioritare întrucât judecatorul national nu va putea inlatura aplicarea dreptului national incompatibil.
De altfel, pentru acest motiv, jurisdictiile interne au aplicat uneori o directiva într-un litigiu orizontal (conform unei decizii a Curtii de Casatie franceze – 11 decembrie 1987 Bureau Central Francaise/Fonds de Garantie Automobile).11
De asemenea, tot pentru acest motiv, Curtea recomanda judecatorului national de a face apel la interpretarea conforma (deciziile Marleasing, 13 noiembrie 1990, Dekker, 8 noiembrie 1990).
In sfarsit, prevazand ca directivele adresate tuturor statelor membre trebuie sa fie publicate si apropiindu-le din acest punct de vedere regimului regulamentului, tratatul de la Maastricht a facut sa dispara unul din argumentele exprimate conform caruia un act a carui publicare nu e obligatorie nu poate impune obligatii particularilor.
Pentru aceste diferite motive, o mare parte a doctrinei, precum si trei avocati generali s-au declarat favorabili invocabilitatii orizontale a directivelor.
Dar, prin decizia Faccini – Dori, Curtea a confirmat excluderea efectului orizontal pe motivul ca aceasta ar determina a recunoaste Comunitatii puterea de a edicta obligatii în sarcina particularilor, cu efect imediat, în timp ce ea nu detine aceasta competenta decat în domeniile atribuite pentru adoptarea regulamentelor.12
Curtea a confirmat din nou prin decizia data pe 7 martie 1976 El Corte Ingles, precizand ca în speta, articolul 129 al tratatului C.E. relativ la protectia consumatorilor nu era de natura a modifica principiul în acest domeniu particular.
1 Philippe Manin – op. cit., pagina 302
2 Ion P. Filipescu, Augustin Fuerea,op.cit., pagina 65
3 www.jurisprudence.net
4 www.jurisprudence.net
5 Moreau Defarges – op. cit., pagina 38
6 Louis Cartou – op. cit., pagina 321
7 www.jurisprudence.net
8 Philippe Manin – op. cit., pagina 327
9 R.M. Chevalier, J.Boulouis – op. cit., pagina 38
10 R.M. Chevalier, J.Boulouis – op. cit., pagina 12
11 http://europa.eu.int
12 Philippe Manin – op. cit., pagina 320
Material elaborat de Oana